从沛公蜕变为汉王之后，刘邦身边也不乏“管仲”。别人不说，父、祖两辈历相五代韩王的张良难道不能胜任汉王的丞相吗？但事实是，刘邦并没有将总理万几的丞相一职授予张良，他选择了继续信任萧何：沛公为汉王，以何为丞相。——《史记·萧相国世家》萧何能够力压张良等人，坐稳汉王丞相的位置，一个至关重要的原因就是他得到了那批秦朝丞相和御史的律令图书。
通过学习这批宝贵的公文档案，萧何事实上磨炼了担任丞相、御史大夫等高级领导职务所必须的工作能力。用秦朝“以吏为师”的培养标准来看，此时的萧何已经历遍了从基层吏员到朝廷三公的各级行政岗位，拥有了完整的秦吏培养履历。刘邦本人与萧何一样都是秦吏出身，治国理民都以法制为抓手。入关灭秦，刘邦与关中秦民约法三章，表面上看是扫除故秦苛法，实质上却是以新法取代旧法，仍是沿用了故秦的法家治国精神。
有鉴于刘邦的早年经历与政策偏好，即便张良的相才不输于萧何，可因为他父、祖为相使用的是山东六国的旧制而非秦制，刘邦仍然会把丞相的职务授予秦吏出身的萧何。至于说那批律令图书对刘邦的积极意义，恐怕也不只于提供天下阨塞、户口、兵力强弱等一时的军事情报，更有影响后来西汉王朝长治久安的重要价值蕴含其中。据《史记》所载：汉二年（公元前205年），汉王与诸侯击楚。
何守关中，侍太子，治栎阳。为法令约束，立宗庙、社稷，宫室、县邑。——《史记·萧相国世家》在入关灭秦的次年，萧何着手在关中地方创制汉朝的典章制度、行政区划。这些工作如果白手起家的话，可能需要花费数年的功夫才能成就。仅以行政区划的设计来说，当年商鞅在秦孝公的支持下变法改革，从公元前352年起，整整耗去了3年才将秦国的所有乡邑整合为三十一县。
要知道刘邦和项羽的楚汉战争拢共也不过打了5年，紧张的战争形势要求刘邦必须尽快重建关中，激发战争潜力，他可等不起这3年。怎样才能在最短的时间内恢复关中的元气呢？蓝图是现成的——就是那批故秦丞相和御史大夫的律令图书。按图索骥，因秦制而立汉制，在关中建设一个刘姓为名、秦制为实的新政权便是最务实的选择。后来的事实也证明，秦吏萧何以秦制重建关中，的确为刘邦提供了最有力的后勤保障。
刘邦说：“夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房；镇国家，抚百姓，给馈饟，不絶粮道，吾不如萧何；连百万之军，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。”——《史记·高祖本纪》如果我们仅在破项羽、灭西楚的话题下来讨论，萧何经营关中的意义就将局限于为刘邦建设了一个稳固的后方基地。
至于楚汉战争的宏观战略设计，实际上是把握在张良手里的，也因此刘邦提到灭楚“三杰”的时候，张良的排名会在萧何之前。可要是我们将话题转换到西汉帝国的政治建设与制度建设上，那萧何的作用与影响就远非张良所能比拟了。萧何一手建设的关中就像西汉帝国的第一套“样板房”，随着汉军征服天下的脚步迈向远方，类似的政治制度和行政体制将在越来越多的新占领区建立起来，直至覆盖整个华夏版图。
汉军击垮项羽，赢得楚汉战争的最终胜利，既宣告了张良这位战略设计师的成功，也同时意味着萧何这位制度设计师的成功。在西汉帝国统一天下之后，遍数朝野百官，在治国理民上稍能抗衡萧何的，只有一个曹参。因为曹参在天下遍行萧何法制的时候，利用诸侯相国的身份便利在齐国开辟了一块试行黄老治国的“特区”。《史记·曹相国世家》记载，萧何故去之后，曹参因为他的推荐准备卸下齐相之职，进京继任相国。
临走前，他叮嘱新来的齐相说：“以齐狱、市为寄，慎勿扰也。”——《史记·曹相国世家》曹参交代说，对监狱和市场，你要睁只眼闭只眼，千万不可穷治狱、市！新任齐相表示不解：难道治理国家，就没有比治狱、治市更重要的事儿了吗？再者说，秦法讲究的是用文深刻、法不容奸，难道我们能眼看着监狱和市场沦为法制的死角吗？面对着继任者的质疑，曹参向他解释说：“不然。
夫狱、市者，所以并容也。今君扰之，奸人安所容也？吾是以先之。”——《史记·曹相国世家》曹参说，监狱和市场倒也不能说是执政的第一要务。但你要明白一点：从理论上讲，再严厉、再缜密的法制也不可能将社会上的坏人彻底铲除。与其逼迫他们流窜到社会的各个角落，威胁各行各业的稳定与安全，倒不如让出一点空间，将他们羁縻在某些狭小的社会领域之内。
